Строительный контроль, членство в СРО, специалисты по организации строительства. Часто встречающиеся нарушения градостроительного законодательства и способы их предотвращения

1)Понятие строительного контроля, нормативно-правовое регулирование вопросов строительного контроля.

Строительный контроль, выполняя важную задачу в обеспечении качества и безопасности строительства, в обязательном порядке должен осуществляться в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Согласно пункту 13 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54, для определения соответствия выполняемых работ требованиям проектной и рабочей документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется, в том числе соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения; устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществлении государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям проектной документации, а также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений.

Вопросы строительного контроля регламентируются статьей 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 № 468; СП 48.13330.2019. Свод правил. Организация строительства. СНиП 12-01-2004.

Согласно части 1 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Конституционный суд РФ в определении от 24.02.2011 № 213-О-О указал, что введение законодателем нормы, возлагающей обязанность осуществлять контроль и надзор за соответствием выполняемых строительных работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка не только на лиц, осуществляющих строительство, но и на заказчика (застройщика), обусловлено необходимостью обеспечить безопасность градостроительной деятельности.

2)Лица, осуществляющие строительный контроль.

В силу части 2 статьи 53 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано проводить строительный контроль.

В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (часть 2 статьи 53 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями ГрК РФ).

При этом застройщик обязан обеспечить строительный контроль либо путем его личного осуществления, но для этого он должен быть членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, либо путем возложения данной обязанности на иное лицо, отличное от подрядчика.

Лицо, осуществляющее строительный контроль от имени застройщика, и подрядчик не могут быть одним и тем же лицом (соответствующие контрольные мероприятия, осуществляемые в рамках строительного контроля застройщиком в отношении подрядчика, не могут осуществляться самим подрядчиком). Достоверно засвидетельствовать факт надлежащего выполнения работ в отношении конструкций и участков инженерных сетей, подлежащих закрытию, их соответствие установленным требованиям может только независимое и незаинтересованное в сдаче работ лицо. Застройщик должен либо лично осуществлять строительный контроль, либо возложить данную обязанность на лицо, не выполнявшее работы по договору строительного подряда. Данная правовая позиция отражена в письмах Минстроя России от 29.01.2020 № 2390-ТБ/02; от 20.12.2018 № 55067-ОГ/08, разъяснении Федеральной антимонопольной службы России «О правомерности выполнения строительно-монтажных работ и проведения строительного контроля одной организацией».

В соответствии с пунктами 5, 6 постановления Правительства РФ № 468 регламентировано, в чем именно заключается строительный контроль подрядчика и строительный контроль застройщика, при этом учитывается, что ряд контрольных мероприятий выполняется совместно подрядчиком и застройщиком.

Строительный контроль, осуществляемый подрядчиком, и строительный контроль, осуществляемый застройщиком, содержательно отличаются, и не могут осуществляться одним лицом, поскольку обратное нивелирует цели и задачи строительного контроля застройщика.

Обязанностью подрядчика является осуществление непосредственно строительного контроля, обязанностью застройщика (технического заказчика) при этом является осуществление строительного контроля с учетом проведения соответствующих контрольных мероприятий в отношении работы подрядчика.

В случае если строительство осуществляется на основании договора, строительный контроль должен осуществляться как лицом, непосредственно осуществляющим строительство – подрядчиком (генеральным подрядчиком), так и застройщиком (техническим заказчиком) – наряду, но никак не вместо подрядчика.

В отношении отдельных объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, Правительством РФ в установленных им случаях принимается решение о проведении строительного контроля Минстроем России или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением (ч. 2.1 ст. 53 КоАП РФ).

3)Строительный контроль и членство в саморегулируемой организации.

Зачастую на практике возникает ситуация, при которой застройщик принимает решение самостоятельно не осуществлять строительные работы, а заключает договор строительного подряда. Возникает вопрос, необходимо ли застройщику являться членом саморегулируемой организации для осуществления функции только строительного контроля.

Проанализировав во взаимосвязи положения частей 3, 3.1 статьи 52 ГрК РФ, части 2 статьи 53 ГрК РФ, части 2 статьи 55.8 ГрК РФ, пункта 32 раздела III Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624, можно сделать вывод о том, что деятельность по осуществлению строительного контроля является деятельностью по строительству объектов капитального строительства, которую может осуществлять только лицо, являющееся членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

В отношении застройщика в части 3.1 статьи 52 ГрК РФ ичасти 2 статьи 55.8 ГрК РФ прямо указано, что застройщик вправе осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства самостоятельно при условии, что он является членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если иное не предусмотрено статьей 52 ГрК РФ, либо с привлечением иных лиц по договору строительного подряда.

Застройщик объекта капитального строительства, самостоятельно осуществляющий работы по строительному контролю, которые относятся к работам по строительству, имеет право их выполнять, только являясь членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

На сегодняшний день, суды относят деятельность по осуществлению строительного контроля к деятельности по строительству объектов капитального строительства, которую может осуществлять только лицо, являющееся членом саморегулируемой организации.

Административная ответственность за выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства лицом, не являющимся членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если для выполнения таких работ членство в такой саморегулируемой организации является обязательным, предусмотрена частью 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ в виде административного штрафа, в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей.

Объективную сторону данного правонарушения образуют действия по выполнению работ, в том числе по строительству, при отсутствии у лица членства в саморегулируемой организации.

Субъектом ответственности выступает лицо, которое фактически осуществляет работы, в том числе по строительству, не являясь при этом членом саморегулируемой организации.

Согласно части 2 статьи 52 ГрК РФ и части 1 статьи 55.8 ГрК РФ работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если иное не установлено статьей 52 ГрК РФ. Работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, заключенным с иными лицами, могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, не являющимися членами таких саморегулируемых организаций.

Допускаемые исключения:

- индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, не являющиеся членами саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, могут выполнять работы по договорам строительного подряда, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором, в случае если размер обязательств по каждому из таких договоров не превышает трех миллионов рублей (часть 2.1 статьи 52 ГрК РФ);

- часть 2.2 статьи 52 ГрК РФ, лица, для которых не требуется членство в саморегулируемой организации.

Если застройщик, осуществляющий строительный контроль, не является членом саморегулируемой организации, то соответственно ставится под сомнение качество выполненных работ, что в свою очередь приведет к тому, что необходимо будет провести полное инструментальное обследование объекта капитального строительства.

При этом стоит отметить, что лицо, которое по договору подряда будет проводить инструментальное обследование объекта капитального строительства, в том числе его строительных конструкций, должно являться членом саморегулируемой организации в области инженерных изысканий.

4)Административная ответственность за ненадлежащее осуществление строительного контроля.

Нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), влекут ответственность по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ, санкция которой предусматривает предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Действия, предусмотренные частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, которые повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, либо которые повлекли причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, либо которые создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до тридцати пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати пяти тысяч до сорока тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до шестидесяти суток; на юридических лиц - от трехсот тысяч до шестисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до шестидесяти суток (часть 2 статьи 9.4 КоАП РФ).

Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати пяти тысяч до сорока пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от семисот тысяч до одного миллиона рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (часть 3 статьи 9.4 КоАП РФ).

Субъектами административной ответственности по статье 9.4 КоАП РФ являются как лица, обязанные осуществлять строительный контроль, так и лица, выполняющие соответствующие работы, то есть состав данной статьи подразумевает множественность лиц для привлечения к административной ответственности.

В большинстве случаев, для общего руководства процессом строительства привлекается генеральный подрядчик, а на застройщике остаются вопросы финансирования и представления проектной документации.

В случае выявления нарушений, предусмотренных частями 1, 2, 3 статьи 9.4 КоАП РФ, к ответственности, как правило, привлекается именно генеральный подрядчик (подрядчик), как лицо, непосредственно осуществляющее строительные работы. Впрочем, в ряде случаев к ответственности может быть привлечен и сам застройщик. Решающим фактором в привлечении застройщика к административной ответственности по статье 9.4 КоАП РФ является его обязанность по осуществлению строительного контроля (в случае, если осуществление строительного контроля не передано по договору другому лицу).

Некоторые застройщики полагают, что их вина в совершении административного правонарушения отсутствует, так как они заключили договор, по которому подрядчик обязан соблюдать технологию и методы выполнения работ в соответствии с проектной документацией и действующим законодательством. Указанный довод не свидетельствует об отсутствии правонарушения, так как у застройщика объекта имеется обязанность осуществления строительного контроля за соблюдением подрядчиком при выполнении работ на объекте капитального строительства требований законодательства о градостроительной деятельности.

Исходя из судебной практики, следует, что субъектами ответственности, предусмотренными частями 1, 2, 3 статьи 9.4 КоАП РФ, могут быть как застройщик, так и генеральный подрядчик, а также подрядная организация, непосредственно осуществляющая работы по строительству. Застройщик может быть привлечен к ответственности, даже если фактически нарушения допустил подрядчик, так как застройщик должен надлежащим образом осуществлять строительный контроль.

Суды придерживаются мнения, что застройщик (технический заказчик) осуществляющий строительство с привлечением подрядчика, должен обеспечивать такое производство работ, которое было бы безопасным для граждан, общества и государства, тем самым, общеобязательные требования при строительстве распространяются не только на подрядчика, но и на застройщика (подобно тому, как на подрядчика распространяется обязанность по строительству объекта на основании разрешения на строительство, хотя обязанность подрядчика получать такое разрешение в уполномоченном органе законом не предусмотрена).

5)Специалисты по организации строительства.

В соответствии с пунктом 12 Положения, утвержденного постановлением Правительств РФ № 468, проведение контрольного мероприятия и его результаты фиксируются путем составления акта, в том числе к ним относятся акты освидетельствования скрытых работ. Сведения о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах отражаются в общем журнале работ с приложением к нему соответствующих актов. Акты, составленные по результатам контрольных мероприятий, проводимых совместно подрядчиком и заказчиком, составляются в двух экземплярах и подписываются их представителями.

Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, утверждены приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1128 (РД-11-02-2006).

В соответствии с частью 1 статьи 55.5-1 ГрК РФ специалистом по организации строительства является физическое лицо, которое имеет право осуществлять по трудовому договору, заключенному с индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, трудовые функции по организации выполнения работ по строительству, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в должности главного инженера проекта, главного архитектора проекта и сведения о котором включены в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования или в национальный реестр специалистов в области строительства.

Исходя из совокупности норм пунктов 2, 4 части 5 статьи 55.5-1 ГрК РФ только специалистами по организации строительства в должности главного инженера проекта, сведения о которых включены в национальный реестр специалистов в области строительства, подписываются документы, оформляемые в процессе проведения строительного контроля, в том числе акты освидетельствования скрытых работ.

Положений, устанавливающих возможность освидетельствования работ лицом, не состоящим в должности главного инженера проекта, но при этом зарегистрированным в национальном реестре специалистов в области строительства, действующим законодательством не установлено.

Несоблюдение специалистом по организации строительства своих обязанностей, установленных частью 5 статьи 55.5-1 ГрК РФ, ненадлежащее ведение строительного контроля, влечет административную ответственность по статье 9.4 КоАП РФ.

Типичные нарушения, выявляемые службой строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края при проведении проверок:

-   отсутствие надлежащего входного контроля;

-   нарушения организации строительного производства;

-  нарушения требований проектной документации;

-   неудовлетворительная организация строительного контроля;

- низкий уровень документирования результатов строительного контроля (акты освидетельствования скрытых работ подписываются ненадлежащими лицами, не заполняются разделы 4, 5 общего журнала работ, несвоевременно заполняется исполнительная документация);

- нарушения по качеству выполненных строительно-монтажных работ, использование строительных материалов не соответствующих проектной документации.

Для предотвращения указанных нарушений необходимо:

- усилить строительный контроль на каждом этапе проведения строительно-монтажных работ;

- особое внимание уделить входному контролю, так как качество строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования, поставленных для строительства, является существенным фактором, влияющим на качество выполняемых работ;

- осуществлять строительство объекта капитального строительства в строгом соответствии с проектной документацией, в случае если в процессе строительства возникает необходимость отступить от проектных решений, то следует своевременно и в установленном порядке вносить изменения в проектную документацию, подтверждать ее соответствие нормам частей 15, 15.2, 15.3 статьи 48 ГрК РФ;

- при завершении очередных этапов работ, подлежащих проверке, необходимо известить об этом службу строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края (ответственность по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ);

- осуществлять ведение общего журнала работ в соответствии с требованиями РД-11-05-2007, своевременно вносить в журнал сведения о проведении строительного контроля;

- осуществлять надлежащее ведение исполнительной документации и до завершения процедуры освидетельствования скрытых работ не допускать выполнение последующих работ;

- своевременно устранять выявленные нарушения и не допускать продолжение работ до составления актов об устранении выявленных нарушений согласно части 6 статьи 52 ГрК РФ;

- своевременно фиксировать проведение контрольного мероприятия путем составления акта;

- обеспечить присутствие ответственных лиц при проведении скрытых работ;

- исключить передачу полномочий по строительному контролю лицам, в отношении которых этот контроль осуществляется;

- освидетельствование скрытых работ и освидетельствование ответственных конструкций проводить только уполномоченными лицами в должности главных инженеров проекта и состоящих в национальном реестре специалистов в области строительства согласно части 2 статьи 52 ГрК РФ;

- не забывать о повторном контроле в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 53 ГрК РФ;

- не оставлять без исполнения предписания службы строительного контроля и жилищного надзора Красноярского края.

При осуществлении регионального государственного строительного надзора служба строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края, выявляя в ходе проверочных мероприятий нарушения, выдает предписания, неисполнение которых влечет административную ответственность по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Как правило, невыполнение в установленный срок предписаний является наиболее распространенным нарушением в сфере градостроительной деятельности. Впрочем, в 2020 году по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ было возбуждено всего 54 дела об административном правонарушении. К сожалению, такое количество дел об административных правонарушениях вызвано не повышением уровня ответственности лиц, получивших предписания, а тем, что постановлением Правительства РФ от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» были ограничены основания проведения проверок в 2020 году.

Причинами нарушений, как правило, является пренебрежительное отношение к требованиям законодательства, стремление лиц, осуществляющих строительство, ускорить процесс строительства, при этом игнорируя предписания надзорного органа и требования законодательства, а также недостаточная компетентность специалистов.

В соответствии с пунктом 4 части 6 статьи 55.5-1 ГрК РФ, постановлением Правительства РФ от 11.05.2017 № 559 «Об утверждении минимальных требований к членам саморегулируемой организации, выполняющим инженерные изыскания, осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт особо опасных, технически сложных и уникальных объектов», одним из минимальных требований, предъявляемых к физическому лицу, включенному в национальный реестр специалистов в области строительства, является повышение квалификации специалиста по направлению подготовки в области строительства не реже одного раза в пять лет.

Основная часть нарушений на объектах капитального строительства по соблюдению порядка проведения строительного контроля, выявляется, прежде всего, при осуществлении регионального государственного строительного надзора и лишь после этого фиксируется строительным контролем застройщика и подрядчика, в связи с чем, застройщикам необходимо обратить внимание на надлежащий строительный контроль, за составом и последовательностью технологических операций.

В 2020 году дела об административных правонарушениях возбуждались по следующим статьям КоАП РФ:

- по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ – 111;

- по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ – 12;

- по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ – 14;

- по ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ – 29;

- по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ – 12;

- по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ – 28;

- по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ – 54.

Как видно, нарушения по статье 9.4 КоАП РФ за указанный период времени наиболее многочисленные.

В связи с чем, служба строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края отмечает необходимость, с целью обеспечения безопасности создаваемых зданий и сооружений, усиления застройщиками при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства на территории Красноярского края строительного контроля, а также принимать своевременные меры по пресечению отклонений от проектной документации и соблюдению требований к порядку ведения исполнительной документации.

Комментарии